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Comunidades Autónomas in Spanien und deutsche Bundesländer - Modelle für ein Europa der Regionen?

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8 Abril 2016

Als es darum ging, in Deutschland nach einem verheerenden Krieg eine politische Ordnung wiederherzustellen war sicherlich eine der ersten Überlegungen, einen übermächtigen Zentralstaat zu verhindern. Das Modell eines Bundesstaates passte allerdings nicht nur in die Überlegungen der Alliierten, sondern fand auch in den vorgegebenen historischen Grenzen aus den Relikten deutscher Kleinstaatlichkeit vorgegebene Strukturen, auf die man aufbauen konnte.

Politisch gesehen war dennoch die Bundesrepublik Deutschland ein theoretisches Modell ohne direkten historischen Bezug, abgesehen vielleicht von der Schweiz und den USA. Der Erfolg dieses Modells ist, trotz gerade in letzter Zeit immer wieder festgestellter Unzulänglichkeiten, unbestritten. Auch Spanien hat in seiner Verfassung die Entstehung von „Ländern“ vorgesehen, die hier „Comunidades Autónomas“, abgekürzt C.A. (im Plural: CCAA) heißen. Handelt es sich hier überhaupt um vergleichbare Systeme? Und welche Zukunft habe sie in einem immer näher zusammenrückenden Europa?

Als die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland (Grundgesetz) im Jahre 1949 in Kraft trat, gab es die Bundesländer schon längst, die jedenfalls in ihrer Beziehung zum Zentralstaat auf einer gleichen Stufe stehen. Natürlich gab es auch hier Ausnahmen: Das unter dem Vier -Mächte Status stehende West -Berlin und das Saarland, das sich erst per Referendum am 23.09.1955 zum Beitritt per 1957 entschloss. Dies ändert nichts daran, dass die Bundesländer im Inneren weitgehende Freiheit zur Regelung ihrer eigenen Fragen haben. Dies beginnt schon bei der Landesverfassung, die ausschließliche Angelegenheit des jeweiligen Landes ist. (So gehört zu den gefürchtet en Examensfragen für einen Juristen, ob in Deutschland die Todesstrafe überall abgeschafft ist. Die überraschende, aber dennoch richtige Antwort lautet nämlich: nein, in der Verfassung des Bundeslandes Hessen ist sie nach wie vor verankert). Dies zeigt ein en weiteren Unterschied: In Deutschland entstanden die Landesverfassungen zeitlich vor dem Grundgesetz, so z.B. in Rheinland- Pfalz schon im Mai 1947, so dass das Grundgesetz nicht durch das Volk, sondern durch die Landesparlamente ratifiziert wurde (außer Bayern, denen die vorgesehene Selbständigkeit der Länder nicht weit genug ging).

In Spanien verlief die Entwicklung umgekehrt: Erst fanden die gesamtspanischen Wahlen am 15.06.1977 statt, die dort gewählte Volksvertretung bestimmte eine Parlamentskommis sion, die die Verfassung entwarf, über die dann in einem Referendum am 06.12.1978 abgestimmt wurde. Als die spanische Verfassung (Constitución Española) in Kraft trat, gab es noch keine C CAA, die allerdings in der Verfassung in den Arts. 137 bis 158 ausdrücklich aber auch nur theoretisch vorgesehen waren, auch ohne zahlenmäßige Festlegung (die spanische Verfassung spricht an dieser Stelle in der Möglichkeitsform: „… las comunidades autónomas que se constituyan…“). Zeitlich danach entstandenen die C CA A nacheinander, die Daten der Gründung bilden eine lange Kette, die 1978 beginnt und (vorläufig) im Jahre 1995 mit Ceuta und Melilla endet.

Entsprechend war die Gründung und Ausgestaltung von 'Comunidades Autónomas“ ein Entwicklungsprozess, der in völlig unterschiedlichen Phasen verlief.

In Deutschland standen sich die ursprünglich zehn Bundesländer (einschließlich West -Berlin) vor allem in einem wirtschaftlichen Konkurrenzkampf in der nun beginnenden Marktwirtschaft gegenüber. Für die schnell wachsenden Unternehmen, die bald schon Märkte außerhalb Deutschlands erschlossen, entstand keinerlei Bedürfnis, sich schon allein aus Prestigegründen in einer Hauptstadt anzusiedeln (sicherlich trug hierzu bei, dass Adenauer das Kleinstädtchen Bonn als Hauptstadt auserwählte). Oft wird übersehen, dass der überragende wirtschaftliche Erfolg Deutschlands nach dem Krieg (Stichwort: Wirtschaftswunder) in der Provinz und nicht in den Metropolen des Landes begründet wurde (Beispiel: Bertelsmann in Gütersloh, Volkswagen in Wolfsburg).

Seit der Einrichtung der Bundesländer hat sich in ihrem Verhältnis zum Bund keine wesentliche politische Entwicklung abgezeichnet. Dies gilt natürlich nicht für die ständige Diskussion um die Finanzen, das heißt, die von jedem als gerecht empfundene Aufteilung des Steueraufkommens. Immer wieder wird auch die Frage aufgeworfen, ob wir eigentlich so viele Bundesländer brauchen, mal sollen die Stadtstaaten Hamburg oder Bremen abgeschafft werden, mal sollen die Bundesländer Berlin und Brandenburg zusammengelegt werden, aber da das nun mal nicht ohne Zustimmung der Bürger geht ist daraus bis heute nichts geworden.

In Spanien konnte sich kaum ein echtes Konkurrenzverhältnis herausbilden. Zu unterschiedlich waren die Ansprüche der einzelnen Comunidades Autónomas, Darüber hinaus weiß man aus der täglichen politischen Diskussion, dass der Entwicklungsprozess der CA, anders als in Deutschland nicht statisch, sondern dynamisch ist, weit davon entfernt, abgeschlossen zu sein. Es ist zum heutigen Tage nicht einmal abzusehen, auf welchen Endpunkt diese Entwicklung hinsteuert. Wenn man den verschiedenen Regionalparteien Glauben schenken will, würde dies zumindest im Falle von Katalonien und dem Baskenland die völlige staatliche Selbstständigkeit sein. Diese beiden C CAA wollen weg von der Unterordnung unter den Zentralstaat Spanien hin zu einem von ihnen angestrebten Nebeneinander. Nun ist das Streben einer Region nach Selbständigkeit legitim; eine kontroverse politische Diskussion lässt sich durch demokratische Mehrheitsverhältnisse nach freien Wahlen regeln, diskreditiert wird es erst durch Terror und Gewalt wie im Baskenland durch die Terrororganisation ETA.

Dennoch: Wie erfolgreich oder auch nicht man die Abgrenzungsbemühungen zum Zentralstaat Spanien beurteilen mag , die Anziehungskraft der Metropole Madrid ist ungebrochen, kein bedeutendes Unternehmen kann es sich leisten, in Madrid nicht vertreten zu sein.

Ein besonders gravierender Unterschied zwischen den deutschen Bundesländern und den spanischen CCAA besteht darin, in das verschiedene C CAA in ihrer Landesverfassung eine eigene Sprache festgeschrieben haben. Diese Entwicklung wird schon bei den Kauf einer einfachen Bratpfanne in einem spanischen Supermarkt deutlich: in gleich vier Sprachen werden die besonderen Vorzüge des Küchengeräts gelobt, in catalán, vasco, gallego und in castellano, wobei die spanischer Sprache („español“) ihre Bedeutung verloren hat, da das 'castellano', wie es nun richtig heißt, eben nur noch eine der vier ' spanischen ' Sprachen ist.

Natürlich stellt die Sprachenvielfalt eine große Bereicherung dar, da sie die Geschichte und Kultur einer jeden C CAA in besonderer Weise dokumentieren kann. Nicht zuletzt auch die jahrzehntelange Unterdrückung unter der Diktatur Francos macht den Wunsch verständlich, sich endlich in der eigene Sprache ausdrücken zu dürfen. Allerdings lauern auch hier Gefahren. Was nach innen verbindet und nachvollziehbar ist, verkehrt sich nach außen ins Gegenteil. So sehr eine Sprache Identifikation im eigenen Land stiftet , so sehr grenzt sie den einreisenden Besucher aus, der verzweifelt versucht, sein an der Volkshochschule angelerntes 'castellano ' anzuwenden.

Der weitgehenden inneren Unabhängigkeit der einzelnen deutschen Bundesländer steht die oft schwierige Verteilung der Finanzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden gegenüber. Als eigene Steuern können die deutschen Länder die Erbschafts - und Grunderwerbssteuer sowie die Kfz -Steuer für sich vereinnahmen, von anderen kleineren Steuern einmal abgesehen. Um die ihnen zugewiesenen Aufgaben zu finanzieren, sind sie darüber hinaus auf den 'Finanzausgleich' angewiesen, also die Frage in welchem finanziellen Umfang die wirtschaftsstarken Bundesländer (z.B. Baden- Württemberg), den wirtschaftlich schwachen Bundesländern (z.B. Saarland) Teil ihres Steueraufkommens abgeben sollen. Durch den Finanzausgleich werden nicht nur die wichtigen Steuereinnahmen aus der Einkommens - und Mehrwertsteuer (diese beiden Steuern machen mehr als die Hälfte des gesamten Steueraufkommens aus) zwischen dem Bund und den Ländern verteilt, sondern auch, im Wege des so genannten „sekundären Finanzausgleichs“ dafür gesorgt, dass reichere Länder in einem zweiten Schritt den ärmeren Ländern weitere Mittel zur Verfügung stellen müssen.

Während in Deutschland die Verhandlungen über den Finanzausgleich kaum Raum für Profilierungsgelüste bietet, haben die C CAA in Spanien erkannt, daß auch in der Politik Geld gleich Macht bedeutet. Geld heißt in diesem Fall Steuern und diese autonom festsetzen, vereinnahmen und nicht zuletzt ausgeben zu können, sind Insignien der Macht. Auf dieser Grundlage ist das Bestreben der C CAA verständlich, derartige Rechte an sich zu ziehen. Es begann recht harmlos mit dem Wunsch, lediglich die Einziehung der zentralstaatlichen Steuern übertragen zu bekommen, es setzte sich dann fort mit dem Ansinnen, einen Teil dieser Steuern auch behalten zu dürfen, daran schloss sich das Bestreben an, Steuern vollständig vereinnahmen zu können, danach diese der Höhe nach selbst festzusetzen zu können und dann schließlich als Kulminationspunkt, eigene Steuern zu 'erfinden ', sofern diese nicht im Widerspruch zu zentralstaatlichen Steuern stünden.

(Hierzu gehört beispielsweise die zwischenzeitlich wieder abgeschaffte „ecotasa“ der Balearen). Natürlich gibt es in Spanien daneben auch einen gesetzlichen Finanzausgleich wie in Deutschland (LOFCA). Aber die Ansprüche vieler C CAA gehen weiter: neidvoll schaut man auf die C CAA im sogenannten „Sistema foral“ (Foralsystem), das für Navarra und Teile des Baskenlande s (Alava, Vizcaya und Guipuzcoa) gilt. Hier ist es nämlich umgekehrt: Diese Regionen vereinnahmen erst einmal sämtliche Steuern praktisch ohne jede Ausnahme selbst und verhandeln danach mit dem Zentralstaat über diesem eventuell zustehende Rückflüsse.

Welche Zukunft werden nun aber die deutschen Bundesländer und oder die spanischen CCA A aber in dem erweiterten Europa haben? Bislang kaum bemerkt hat sich die EU als dritter Partner in die oben beschriebene Auseinandersetzung zwischen Zentralstaat und den Regionen geschoben: die Gesetze kommen immer mehr in Form von EU -Richtlinien aus Brüssel, die dann nur noch von den Nationalstaaaten in nationales Recht umgesetzt werden müssen, das Steuerrecht wird europaweit immer weiter vereinheitlicht, und welcher Staat innerhalb der EU könnte schon seine Außenpolitik, sicher ein typisches Kennzeichen nationalstaatlicher Macht, ohne Rücksprache mit der EU eigenständig bestimmen, dies alles trotz gelegentlicher Ausreißer.

In dem Maße, in dem sich die Macht - und Kompetenz verhältnisse von den einzelnen Mitgliedsstaaten auf die EU verschieben, werden sich zwangsläufig auch die Beziehungen zwischen Zentralstaat und den Regionen verändern. Bemerkenswerterweise ist auch hier der Zentralstaat der Verlierer. Auf der einen Seite drängen machtbewusste Regionen nach mehr Kompetenzen, auf der anderen Seite fordert die EU von den Staaten eine einheitliche Politik ein.

Wer würde es wirklich verschiedenen Regionen verdenken, dass ihnen das Dach eines Nationalstaates zu klein geworden i st? Wer wird schon bestreiten wollen, dass viele Staatsgrenzen innerhalb der EU geradezu willkürlich gezogen wurden? Das freie Europa der Schengen -Staaten hat es an den Tag gebracht: manch ein Katalane fühlt sich im französischen Perpignan eher zuhause als im fernen Madrid, Österreich baut in Rumänien ein Gefängnis und seinerzeit wollte der Fußballklub Alemannia Aachen seine UEFA -Cup Heim (!)- Spiele im holländischen Kerkrade austragen (ok, das ist lange her). . Man muss nur genau genug hinschauen: gerade an den bisherigen Staatsgrenzen innerhalb der EU zeigen sich grandiose Beispiele für die Entwicklung Europas.

Die Regionen des vereinten Europa werden sich ihrer eigenen Grenzen suchen, die nicht unbedingt der Machtpolitik vergangener Epochen entsprechen, s ondern einer gemeinsamen Sprache, Kultur und Geschichte. Die Entwicklungsmöglichkeiten der Regionen innerhalb der EU sind und werden ungleich größer sein als sie es je in dem eigenen Nationalstaat waren. Dass es sich hier nicht um eine theoretische Diskussion handelt lässt sich leicht nachweisen. So wirbt eine der großen deutschen politischen Parteien mit dem Wahl -Slogan: „Nordrhein- Westfalen - unsere Heimat in Europa“.

Man kann sicher die Vorhersage wagen, dass das Gesicht Europas auf lange Sicht von den Regionen geprägt werden wird, die Bedeutung der Nationalstaaten dagegen wird verblassen. Viele der Konfliktfelder, die jetzt zwischen den Regionen und dem Zentralstaat bestehen (insbesondere in Spanien) werden in den Hintergrund treten: während der Nationalstaat oft als natürlicher Gegner empfunden wird, aus dessen Umklammerung man sich befreien will, wird man die EU als Partner empfinden. Basken und Katalanen wollen mit aller Macht weg von der Gängelung durch den spanischen Zentralstaat, aber klar, der Euro und die Zoll - und Reisefreiheit innerhalb Europas sollen nicht angetastet werden.

Letztlich ist also das Erstarken der Regionen eine Chance für Europa, zumal man die Hoffnung haben darf, dass dann das derzeit spürbare Gerangel verschiedener Staaten um eine Führungsrolle in Europa in den Hintergrund gedrängt wird. Natürlich soll und wird es einen Wettbewerb zwischen den europäischen Regionen geben, aber Europa und damit wir alle werden, um nur ein Beispiel herauszugreifen, mehr von einem Wettbewerb zwischen Bayern und Catalunya profitieren als von einem Wettbewerb zwischen England und Frankreich.

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