Ist das Verbot, während der Corona-Krise zu seinem Zweitwohnsitz nach Spanien zu reisen, mit der Verfassung vereinbar?

Deutschen wie auch anderen Ausländern, die Immobilieneigentum in Spanien besitzen, ist es seit dem am 14. März 2020 wegen des aufgrund der Corona-Krise angeordneten Alarmzustandes (estado de alarma), der derzeit bis 24.05.2020 verlängert wurde, untersagt, sofern sie keine Residenten sind, nach Spanien zu reisen, um dort ihr Eigentum zu nutzen.

Das ist nicht nur ärgerlich, sondern auch mit Risiken behaftet, nicht zuletzt deswegen, weil man durch eine längere Abwesenheit, den Hausbesetzern (sog. „Okupas“) Tür und Tor öffnet. Kein Wunder also, dass sich viele die Frage stellen: „Darf der Staat das?“ „Ist das Verbot, seinen Zweitwohnsitz aufzusuchen, wirklich rechtlich zulässig?“ Musste denn zwingend die Ausgangssperre nochmalig bis zum 24. Mai 2020 verlängert werden, zumal in Deutschland auch ohne derart drastische Maßnahmen Erfolge bei der Bekämpfung der Pandemie erzielt wurden?

Wer hat nun Recht? Natürlich ist das Eigentum und dessen uneingeschränkte Nutzung ein besonders geschütztes Rechtsgut, das ergibt sich aus den Verfassungen aller europäischer Länder wie auch aus europarechtlichen Gesetzen, Hier einige Beispiele:

Artikel 17 GRCH (Charta der Grundrechte der EU)

„Jede Person hat das Recht, ihr rechtmäßig erworbenes Eigentum zu besitzen, zu nutzen, darüber zu verfügen und es zu vererben. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn aus Gründen des öffentlichen Interesses in den Fällen und unter den Bedingungen, die in einem Gesetz vorgesehen sind, sowie gegen eine rechtzeitige angemessene Entschädigung für den Verlust des Eigentums. Die Nutzung des Eigentums kann gesetzlich geregelt werden, soweit dies für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich ist.“

Zusatzprotokoll zur Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten aus dem Artikel 1 zum Schutz des Eigentums

„Jede natürliche oder juristische Person hat das Recht auf Achtung ihres Eigentums. Niemandem darf sein Eigentum entzogen werden, es sei denn, dass das öffentliche Interesse es verlangt, und nur unter den durch Gesetz und durch die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts vorgesehenen Bedingungen.“

Art. 14 des deutschen Grundgesetzes

1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

In all diesen Zitaten wird zwar der Schutz des individuellen Eigentums klar bestätigt, dies jedoch mit einem klaren „ja, aber…“, denn der Staat darf, wenn es im Sinne des Allgemeininteresses steht, das Recht auf Eigentum und natürlich auch dessen Nutzung einschränken.

Wie ist also nun die Anordnung der spanischen Regierung, während des Alarmzustandes die Anreise von deutschen Hausbesitzern zu untersagen, rechtlich zu bewerten?

Dabei ist zunächst einmal festzuhalten, dass nicht zwischen einzelnen Nationalitäten unterschieden wird, das gilt für alle, einschließlich Spanier, die auch nicht ihr Ferienhaus nutzen dürfen, so dass nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen wurde.

Von einer „Enteignung“ im klassischen Sinn kann auch keine Rede sein, es handelt sich allenfalls um eine vorübergehende Nutzungsuntersagung des Eigentums.

Leider wird es ab jetzt etwas komplizierter und weniger eindeutig, weil es nun um die Frage geht, ob es überhaupt zwingend notwendig und zielführend war, den Alarmzustand bis zum 24. Mai 2020 zu verlängern.

Zur Beantwortung dieser Frage muss man sich mit der spanischen Verfassung beschäftigen. Art. 55 der Constitucion Española vom 29. Dezember 1978 lässt die Einschränkung von Grundrechten zu und erwähnt ausdrücklich den Ausnahmezustand (estado de excepción) und den Belagerungszustand (Estado de sitio). Näheres soll in einem eigenen Gesetz geregelt werden.

Bei diesem Gesetz handelt es sich um das Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio. Ausgangspunkt für die Anwendung dieses Gesetzes überhaupt ist es, wenn: “ … außerordentliche Umstände vorliegen, die die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung durch die üblichen und gegebenen behördlichen Voraussetzungen unmöglich machen würden”.

In den Artikeln 4-12 wird zusätzlich der sogenannte “Alarmzustand” (estado de alarma) geregelt. Als Alarmzustand gilt unter anderem gem. Art. 4 b) des Gesetzes 4/1981 : “… Epidemien und schwere Ansteckungskrankheiten”.

Bei Vorliegen dieser Voraussetzungen kann die spanischen Regierung unter Berufung auf eine entsprechende Ermächtigung in Art. 116.2 der Verfassung den Alarmzustand für eine maximale Frist von 15 Tagen durch Dekret ausrufen und muss dort den räumlichen Geltungsbereich, die Dauer und die Auswirkungen festlegen. Eine Verlängerung des Alarmzustandes ist nur mit Zustimmung des Parlaments möglich.

Dieser Ablauf ist in unserem konkreten Fall seit dem Ausruf des Alarmzustandes am 14. März 2020 exakt eingehalten worden. Das Parlament hat nicht nur diese Entscheidung nachträglich zugestimmt, sondern auch die bisherigen Verlängerungen, derzeit bis zum 24. Mai mitgetragen, wenn auch diesmal mit deutlich weniger Befürwortern als beim letzten Mal.

Die Rechtsfolge ist, dass mit Beginn des Alarmzustandes die Regierung die Alleinzuständigkeit über alle spanischen Behörden übernimmt, damit auch diejenigen, die bisher den einzelnen Regionen (Comunidades Autonomas) zugeordnet waren, einschließlich der regionalen Polizei.

In Art. 11 sind die Maßnahmen geregelt, die bei der Anordnung eines Alarmzustandes ergriffen werden können. Hierzu gehört unter anderem die „Einschränkung der Bewegungsfreiheit von Personen und Kraftfahrzeugen zu bestimmten Uhrzeiten und Orten “.

Auf dieser gesetzlichen Grundlage hat das Kabinett am 14. März 2020 das Dekret 463/2020 erlassen und die Freizügigkeit der Bürger ganz erheblich eingeschränkt. Die Bevölkerung wurde quasi unter Hausarrest gestellt und das Verlassen der eigenen Wohnung wurde nur für zwingend notwendige Tätigkeiten erlaubt wie beispielsweise für Einkauf, Arztbesuche und Fahrt von und zu der Arbeit.

Auch wenn nun nach und nach verschiedenen Lockerungsmaßnahmen eingeführt wurden, so wird es nach der vorläufigen Planung voraussichtlich erst nach dem 22. Juni 2020 möglich sein, überhaupt vom Ausland nach Spanien zu reisen.

Nach Meinung verschiedener Verfassungsjuristen waren die angeordneten Maßnahmen gesetzeswidrig, weil sie auf einen Ausnahmezustand (estado de excepción) gem. Art. 20 des Gesetzes 4/1981 gemünzt waren, aber keinesfalls den vergleichsweise milden Einschränkungen entsprachen, die für den tatsächlich ausgerufenen Alarmzustand gem. Art. 11 zulässig gewesen wären. Nur bei einem Ausnahmezustand wäre es gem. Art. 20 zulässig gewesen, den Verkehr von Personen und Fahrzeugen zu bestimmten Zeiten und an bestimmte Orten gänzlich zu verbieten, bei einem Alarmzustand aber darf die Regierung gem. Art 11 die Bewegungsfreiheit allenfalls nur einschränken oder von bestimmten Bedingungen abhängig machen. Über dieses Ziel sei man hier hinausgeschossen.

Eine Bewertung fällt schwer: Ein Alarmzustand wurde in Spanien bisher ein einziges Mal bei dem Streik der Fluglotsen im Dezember 2010 angeordnet, als die Regierung zur Aufrechterhaltung des Flugbetriebs auf das Militär zurückgriff. Zum anderen muss man sehen, dass es sich hier nicht um ein isoliertes Handeln der Exekutive handelt, sondern dass die Legitimation durch die Zustimmung des Parlamentes nachgeholt wurde.

Zwei Professoren für Verfassungsrecht und vier Rechtsanwälte haben auf dieser Grundlage eine entsprechende Verfassungsbeschwerde eingereicht, die inzwischen von dem Gericht zur Verhandlung angenommen wurde.

Wie immer vor Gericht ist eine Vorhersage über den Ausgang nur sehr schwer zu treffen. Man kann nur hoffen, dass bei einer eventuellen Verhandlung diese Frage nur noch rechtstheoretische Bedeutung hat, weil wir hoffentlich bis dahin wieder zu einer gewissen Normalität zurückgekehrt sein werden. Alle bis dahin ergangenen Bußgelder wären in diesem Falle wohl hinfällig. 

Autoren: Dr. Armin Reichmann / Katharina Groth